Vez e Voz JUNHO 2010

VVcapaJUN2010SUMÁRIO

5 Editorial
Orçamentos Participativos em Portugal
Nelson Dias

11 A Cidadania Activa, a Modernização e a Descentralização no Município de Lisboa: o Orçamento Participativo
Carla Cristina Ferreira Madeira
103 Inovação na microiniciativa
Carlos Ribeiro

EDITORIAL

Orçamentos Participativos em Portugal

O momento em que escrevo este editorial é particularmente conturbado.Do ponto de vista político, as últimas eleições presidenciais vieram confirmar um divórcio progressivo entre os cidadãos e a classe política, patente numa abstenção que ascendeu a 53,48% dos eleitores inscritos.

Se a este resultado acrescentarmos os votos nulos e brancos, chegamos ao valor de 59,67% – marca bem expressiva do descontentamento com a classe governativa e do desencanto relativo à própria democracia representativa. Esta já não parece ser capaz de fazer face aos novos desafios e de mobilizar as vontades e a confiança das populações. Do ponto de vista socioeconómico, o país enfrenta uma grave crise da dívida pública, uma elevadíssima dívida externa, um aumento do desemprego, uma retracção significativa das políticas de protecção social, uma precarização das condições de vida das famílias e um crescimento progressivo dos sinais de contestação social, entre outros.

Se aliarmos as dimensões anteriormente expostas, podemos concluir que estamos perante a conjugação de uma crise da democracia representativa com uma distribuição regressiva dos recursos, ou seja com um progressivo empobrecimento das famílias e do país. Estes são sinais suficientemente robustos para interpelarmos a acção governativa de modo a serem forjados novos dispositivos de gestão da coisa pública que garantam maior justiça social e maior democratização do sistema político e das instituições.

É neste sentido que se justifica, com toda a certeza, a necessidade de prestarmos mais atenção aos pequenos passos que muitos poderes locais de todo o mundo têm vindo a dar no sentido de construir formas mais democráticas e responsáveis de gerir os recursos públicos, como é o caso dos Orçamentos Participativos (OP’s). Estes pressupõem um novo modelo de governação assente na participação directa dos cidadãos na identificação dos problemas e das necessidades de um território, na definição das prioridades a incluir no orçamento público local, na monitorização da execução dos projectos, assim como na sua avaliação.

A experiência portuguesa neste domínio é relativamente recente, permitindo no entanto diferenciar dois grandes momentos no desenvolvimento deste tipo de processos. O primeiro, entre 2000 e 2006, período ao qual se pode atribuir a emergência da primeira geração de OP’s, e o seguinte, a partir de 2007, altura em que começa a surgir uma segunda geração deste tipo de práticas. A diferenciação destas duas famílias de processos não pode ser entendida de forma estaque no tempo. Isto significa que podemos encontrar experiências de OP criadas depois de 2007 mas que no essencial reúnem as características referentes à primeira geração.

Os elementos que permitem traçar os “códigos genéticos” destas duas tendências são suficientemente distintivos para merecer uma atenção particular, pois estamos, no limite, perante duas concepções da participação e do caminho a seguir para o aprofundamento da democracia local no país.

A primeira geração corresponde a processos de carácter consultivo, no âmbito dos quais os cidadãos são convidados a apresentar propostas, sem alterar os mecanismos de decisão, na medida em que essa continua a ser da exclusiva competência dos Executivos eleitos. O principal objectivo deste tipo de dinâmicas prende-se com o reforço de uma democracia compreensiva, capaz de promover a aproximação entre os eleitos e a população, criando assim um mecanismo de comunicação mais regular, para facilitar o diálogo e o entendimento sobre as necessidades dos cidadãos, os recursos disponíveis e o campo de acção dos Executivos. Os processos da segunda geração distinguem-se dos da anterior pelo facto de possuírem um carácter deliberativo, querendo isto significar que os Executivos autárquicos destinam uma verba que é decidida pelos participantes, escolhendo esses os projectos que devem ser incluídos na proposta orçamental a submeter às instâncias legais, influenciando por essa via a forma como os recursos públicos são gastos.

Outro dos traços distintivos destas duas tendências prende-se com os mecanismos de participação adoptados. A primeira vaga de experiências tende a privilegiar sobretudo as reuniões presenciais, sendo esse o instrumento que permite dar sentido à almejada democracia compreensiva. Os processos de segunda geração enfrentam um desafio bem mais complicado, na medida em que procuram conjugar diferentes canais de participação, nomeadamente os presenciais, seja em formato de reunião ou de assembleia pública, e os virtuais, com realce para a Internet. A diversificação dos meios de acesso resulta da necessidade de adaptar o modelo de participação a municípios ou freguesias com escalas territoriais e populacionais distintas, assim como a uma sociedade marcada pela diversidade de perfis e de estilos de vida.

Um terceiro elemento diferenciador prende-se com o ciclo da participação. Na primeira geração os processos têm normalmente lugar no último trimestre do ano, num período muito próximo da aprovação do orçamento, o que deixa pouca a nenhuma margem para a incorporação dos contributos dos cidadãos. Isto pode querer significar, em alguns casos, que a designação Orçamento Participativo serve apenas para a criação de um espaço de legitimação das opções já tomadas pelos Executivos. Nas iniciativas de segunda geração os processos estendem-se por períodos mais alargados de tempo, em algumas situações ao longo de todo o ano, procurando cumprir as fases mais elementares deste tipo de práticas, nomeadamente: a preparação, a apresentação de propostas, a análise técnica das mesmas, a votação das prioridades, a aprovação oficial dos documentos e a avaliação global.

A prestação de contas ou a ausência dela é outro dos elementos que permite distinguir a primeira da segunda geração de processos. Salvo algumas excepções, as experiências consultivas não possuem dispositivos de monitorização e avaliação sistematizados, não existindo por isso qualquer preocupação com a devolução dos resultados à população, seja na fase da consulta como na relativa à execução orçamental. O mesmo não se passa com as iniciativas deliberativas, em que a comunicação regular sobre as diferentes fases do processo é uma necessidade sentida pela própria autarquia.

As diferenças subsistem também ao nível da metodologia e do enquadramento normativo dados aos processos. São sobretudo as experiências deliberativas as que se sustentam em tomadas de decisão formalizadas pelos Executivos em documentos oficiais, no âmbito dos quais se definem os objectivos e as diferentes fases dos Orçamentos Participativos. São também estas as que revelam níveis mais elaborados de determinação metodológica e que anualmente revêem as “regras do jogo”, deixando claro para os participantes os parâmetros orientadores do processo. As iniciativas consultivas baseiam-se igualmente na vontade política dos Executivos, mas sem que essa seja espelhada em qualquer deliberação autárquica. Nestas situações, os processos tendem a ser conduzidos sem grandes preocupações metodológicas, sem uma clarificação inicial das regras e com uma elevada dose de improvisação.

Não pretendendo ser exaustivo em relação a todos os traços distintivos destas duas gerações de Orçamentos Participativos, há ainda a referir a dimensão partidária destas dinâmicas. A primeira leva de processos foi maioritariamente promovida por forças de esquerda, enquanto a segunda se tende a posicionar mais ao centro, mas ainda assim garantindo presença em todos os campos partidários, sem que seja possível diferenciar particularidades metodológicas em função dos Executivos que os promovem.

Como último ponto deste editorial gostaria ainda de me debruçar sobre as evoluções mais recentes verificadas no mapa dos Orçamentos Participativos em Portugal, nomeadamente:
MapaOPI) Maior dispersão territorial. A primeira geração de OP’s foi sobretudo “sulista”, com uma presença mais significativa na Península de Setúbal e no Alentejo. O mapa actual mostra-nos uma disseminação mais ampla deste tipo de processos, com focos interessantes no Minho, no Centro e na Área Metropolitana de Lisboa;
II) “Contágio” por proximidade. A emergência de “agrupamentos” de OP’s em diferentes regiões do país parece indiciar uma tendência para influências cruzadas entre iniciativas vizinhas, não significando necessariamente uma mera reprodução indiscriminada de metodologias;
III) Diferenciações territoriais e demográficas. O OP tem sido implementado em municípios e freguesias muito distintos em termos de área e de população, o que permite compreender a flexibilidade deste tipo de instrumento, ajustável a diferentes contextos. Este é um dos elementos que também ajuda a explicar o recurso diferenciado que alguns promotores destas experiências fazem dos mecanismos de participação presenciais ou virtuais. Não sendo regra é normalmente uma tendência o facto de em territórios mais amplos e com maior densidade populacional se optar pelo recurso, não exclusivo, às novas tecnologias para promover a participação; (se optar pela diversificação das técnicas de participação, complementando a componente presencial com a de carácter virtual);
IV) Maior equilíbrio entre a consulta e a deliberação. O argumento muitas vezes utilizado pelas autarquias promotoras do OP que defendia a adopção de processos consultivos, por serem aqueles que melhor se adequam aos patamares de desenvolvimento do país e ao funcionamento das autarquias portuguesas, tem vindo a perder capacidade de sustentação perante a emergência de experiências de tipo deliberativo, que revelam maior capacidade de inovação, de mobilização cidadã e de sustentabilidade. Os processos que depois de iniciados foram suspensos pelos Executivos eram todos de carácter consultivo, o que revela a sua fragilidade e dificuldade de afirmação dentro e fora da máquina administrativa;
V) Executivos políticos com estabilidade governativa. A grande maioria das experiências de OP é promovida por autarquias em que se verifica a existência de maiorias por parte da força política ou da coligação que governa. Isto significa que, em traços gerais, o OP não tem sido perspectivado como um mero instrumento de legitimação por parte de Executivos minoritários e com necessidade de se fortalecerem para aprovarem determinadas opções governativas. A experiência portuguesa mostra também que a existência de uma força política maioritária não garante consensos nem unanimidades em relação à adopção deste tipo de processos dentro do próprio executivo;
VI) A inovação na escala infra-municipal. Algumas das experiências mais inovadoras desenvolvidas em Portugal são promovidas por Juntas de Freguesia. Isto vem demonstrar que o OP não é apenas um processo para decidir projectos e investimentos, caso contrário a acção das freguesias seria muita limitada se tivermos em linha de conta os enormes constrangimentos orçamentais que enfrentam. Este tipo de práticas de participação visa também a construção de um sentimento de pertença a um território, o que requer dispositivos metodológicos que favoreçam a proximidade e o debate entre os participantes, e destes com a Administração, com vista à criação de consensos e de solidariedades territoriais numa sociedade marcada pelo individualismo e a competitividade desregrada.

Nelson Dias
Presidente da Associação In Loco